By Ali Kiba
UHALALI WA KIKATIBA WA UTEUZI WA MDHIBITI NA MKAGUZI MKUU WA HESABU MSTAAFU.
Ludovik Utouh Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu mstaafu ameteuliwa na Rais kuwa Mwenyekiti wa Kamati ya TEITI nafasi inayomfanya kuwa mjumbe wa Kamati yaTEITI kwa mujibu wa Section 4 (1) of the Tanzania Extractive Industry (Transparency and Accountability) Act, 2015. TEITI ni kamati kwa mujibu wa Section 4 (1) of the Tanzania Extractive Industry (Transparency and Accountability) Act, 2015. Hakuna ubishi kuwa Ibara ya 144 (6) ya Katiba ya Jamhuri ya Muungano wa Tanzania, 1977 inasema kuwa mtu ambaye ni Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu au aliyepata kuwa Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu hawezi kuteuliwa kushika au kushikilia madaraka ya kazi nyingine yoyote katika *utumishi wa Serikali ya Jamhuri ya Muungano. Wakati huo huo, Kifungu cha 3 cha Sheria ya Utumishi wa Umma, 2002 (the Public Service Act, 2002) kinasema kuwa mjumbe wa Kamati, Halmashauri au bodi iliyoanzishwa na sheria au chini ya sheria sio mtumishi wa umma.
Swali la msingi hapa ni je kuna tofauti yeyote kati ya kushika madaraka katika “utumishi wa umma” na kushika madaraka katika “utumishi wa serikali”? Ikiwa maana ya Kirai (phrase) “utumishi wa umma” na maana ya kirai “utumishi wa serikali” vina maana moja basi jibu rahisi na la haraka ni kwamba nafasi ya Mwenyekiti wa TEITI sio nafasi ya utumishi wa umma kwa mujibu wa Section 3 of the Public Service Act, 2002, hivyo basi Rais wa Jamhuri ya Muungano wa Tanzania anayo mamlaka kikatiba na kisheria kumteua Ndugu Ludovik Utouh Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu mstaafu kuwa Mwenyekiti wa TEITI. Na ikiwa kinyume chake basi Rais wa Jamhuri ya Muungano wa Tanzania hatakuwa na mamlaka na uteuzi wa ndugu Utouh utakuwa umekiuka Ibara ya 144 (6) ya Katiba ya Jamhuri ya Muungano wa Tanzania, 1977. Swala ambalo halina utata ni kwamba mwenyekiti au mjumbe wa kamati iliyopo kwa mujibu wa Sheria sio “Mtumishi wa Umma” kwa mujibu wa Kifungu cha 3 cha Sheria ya Utumishi wa Umma, 2002. Hivyo, Mwenyekiti wa TEITI sio mtumishi wa umma.
Katika kutafsiri sheria lazima tuanze na mbinu (technique) ya tafsiri inaitwa “express Directives on Interpretation”, ikiwa na maana ya kuanza na definition ambazo ziko kwenye sheria husika au Sheria ya Tafsiri ya Sheria* (Interpretation of Laws Act, Cap. 1), hapa tatizo ni kwamba sheria husika kwa maana ya Katiba na Sheria ya Tafsiri ya Sheria vyote viwili havijatoa ufafanuzi wa maana ya Kirai “Utumishi wa Serikali” ya Jamhuri wa Muungano, hivyo hutuwezi kutumia mbinu hii ya tafsiri pamoja ukweli kwamba Ibara ya 151 (1) ya Katiba, imetoa tafsiri ya kishazi “Madaraka ya Kazi katika utumishi wa serikali ya Jamhuri ya Muungano”, lakini tafsiri hii ni finyu sana kuweza kutupa jibu sahihi. Hivyo basi inabidi kutumia Kunga Kuu za tafsiri ya Sheria (Main Canon of Interpretation). Kanuni ya tafsiri ya sheria inasema kuwa lazima tuanze kutafsiri kwa kutumia Literal Interpretation Approach labda tu kama kuna utata ndipo tutumie kunga nyingine za Tafsiri kama ilivyoamriwa na Jaji wa Mahakama Kuu, Mtukufu Chipeta (kama alivyo kuwa) katika kesi ya Singida Regional Trading Company Vs Tanzania Posts & Telecommunication Corporation [1979] L.R.T No. 11 na asili ya mtizamo huu wa kisheria wa Chipeta ni uamuzi wa Jaji Mkuu wa Uingereza, Mtukufu Tindal katika Kesi ya maarufu ya Sussex Peerage Case (1844) 1 Cl & Fin 85 iliyotolewa uamuzi takribani miaka 180 iliyopita. Na msimamo huu wa kisheria unaungwa mkono na mwandishi maarufu na mwanazuoni wa sheria, ndugu John W. Salmond katika kitabu chake cha "Jurisprudence” (12th edition) katika ukrusa wa132 mpaka 133.
Kuna utata katika Kirai husika kwa sababu kirai hiki kinaonekana kuwa na maana mbili kwa wakati mmoja, maana ya kwanza kirai hiki kinaweza kumanisha wafanyakazi wa serikali ambao wametangazwa na Section 3 of the Public Service Act kuwa watumishi wa umma au kinaweza kumanisha mtu yoyote anaye hudumu katika serikali akiwemo rais, mawaziri, wabunge na majaji bila kujali kuwa ni watumishi wa umma kwa kwa mujibu wa Section 3 of the Public Service Act kwa sababu tu wanahudumu katika serikali ya Jamhuri ya Muungano wa Tanzania. Kwa sababu kuna utata kwenye tafsiri ya kirai “Utumishi wa Serikali” hatuwezi kutumia Literal Interpretation Approach katika kutafsiri sheria, hivyo basi, tunawajibika kutumia kunga zingine za tafsiri (Main Canon of interpretation), kwa muono wangu ni kwamba katika mkitadha huu ambao umegubikwa na utata, kunga sahihi ya kutumia kutafsiri katiba ni Purposive Interpretation Approach ambayo inasaidia kutafsiri sheria kwa kuangalia lengo lililo nyuma ya utungaji wa sheria nzima au kifungu au ibara mahusi. Katika Tanzania Kunga ya Purposive Approach iliwahi kutumiwa na Watukufu Majaji wa Mahakama ya Rufaa Kisanga, Samatta na Mroso katika kesi maarufu ya Joseph Warioba Vs Stephen Wassira & Another 1997 [TLR] 272 kutafsiri kifungu cha sheria ya uchaguzi chenye utata.
Nitatumia Purposive Approach katika kutafsiri Ibara ya 144 (6) ya Katiba katika mkitadha wa the Harmonious Whole Rule kwa kutumia misingi aliyotumia Jaji Mkuu wa Marekani, Mtukufu Taney takribani miaka 170 iliyopita katika kesi ya United States Vs Boisdoré’s Heirs, 49 U.S. (8 How.) 113, 122 (1850). Pia mbinu hii ya tafsiri ya sheria mwaka 1988 ilitumiwa na Jaji mwingine wa Marekani, Mtukufu Scalia katika kesi ya United Savings Ass’n Vs Timbers of Inwood Forest Associates, 484 U.S. 365, 371 (1988), Mtukufu Jaji Scalia katika ukrusa wa 371 wa reporti ya Sheria ya All United State Report ya mwaka 1988 alitoa uamuzi ufuatao ambao ninamnukuu kwa lugha ya kingereza aliyotumia ili nisiharibu maana asilia ya maneno yake;
“ ……… construction . . . is a holistic endeavor. A provision that may seem ambiguous in isolation is often clarified by the remainder of the statutory scheme — because the same terminology is used elsewhere in a context that makes its meaning clear, or because only one of the permissible meanings produces a substantive effect that is compatible with the rest of the law.”
Katika mbinu hii ya tafsiri ya katiba au sheria ni kwamba unatafuta maana ya kirai “Utumishi wa Serikali” sio kwa kuangalia Ibara moja ya 144 (6) ya Katiba au kirai kimoja bali kwa kuangalia masharti ya Ibara zingine katika Katiba ambazo zimetumia kirai “Utumishi wa Serikali” ya Katiba na kujua zimetumia kirai hicho au maneno hiayo katika muktadha gani na na kirai hicho au maneno hayo kikiwa au yakiwa na maana gani. Kwa kufanya hivyo utafanikisha kupata maana sahihi huku tukizingatia malengo ya katiba kwa ujumla wake na malengo mahususi ya Bunge la Katiba (Constituent Assembly) kutunga masharti ya Ibara husika sanjari na jurisprudensia (jurisprudence) iliyo nyuma ya katiba na ibara uhusika.
Kwa madhumuni ya kupata maana sahii ya kirai “Utumishi wa Serikali” ya Jamhuri ya Muungano ni vema kuangalia katika Katiba kila mahali kilipotumika Kirai hiki na kujua kilitumika katika muktadha gani na kwa maana gani, kwa njia hii tutaweza kupata maana ya jumla ya kikatiba ya kirai hiki. Kirai “Utumishi wa Serikali” kimetajwa takribani mara 19 katika Katiba ya Jamhuri ya Muungano, kimetajwa katika ibara za katiba zifuatazo;
(i) Ibara ya 34 (4)
(ii) Ibara ya 36 (1), (2), (3) na (4)
(iii) Ibara 67 (2) (g)
(iv) Ibara ya 72
(v) Ibara ya 87 (1)
(vi) Ibara ya 88 (1)
(vii) Ibara ya 110 (2)
(viii) Ibara ya 130 (6)
(ix) Ibara ya 144 (6)
(x) Ibara ya 150 (1)
(xi) Ibara ya 151 (1) na (2) (b), (c) na (f)
Ukisoma hizi Ibara zote 11 na Ibara zake ndogo za Katiba utapata itimisho moja tu kuwa Kirai “Utumishi wa Serikali” kimetumika katika masharti ya Katiba ya Jamhuri ya Muungano wa Tanzania, 1977 kumaanisha sio maneno mtumishi wa umma kama yalivyofafanuliwa (defined by) na Kifungu cha 3 cha Sheria ya Utumishi wa Umma, 2002 tu bali pia kumaanisha mtu yoyote ambaye anahudumu katika serikali ya Jamhuri ya Muungano wa Tanzania, hii ina maana kwamba Rais, waziri mkuu, waziri, , Jaji Mkuu, jaji, mbunge, diwani, Mwenyekiti na mjumbe wa TEITI wote ni watumishi wa Serikali ya Jamhuri ya Muungano ingawa sio watumishi wa umma. Kirai “Utumishi wa Serikali” kimetumika katika Katiba ya Jamhuri kumaanisha watu wote wanaohudumu katika Serikali, Bunge na Mahakama ya Jamhuri ya Muuungano wa Tanzania ambao ni watumishi wa umma na ambao sio watumishi wa umma wakiwemo vingozi wa Umma ambao sio watumishi wa umma kama rais, wabunge, mawaziri, wenyeviti wa kamati, bodi na halmashauri za serikali ya jamhuri ya muungano wa Tanzania ikiwemo TEITI. Kwa mfano, ukisoma Ibara ya 67 (2) (g) ya Katiba kwa viashiria vya lazima vya kisheria (necessary legal implications) inamaanisha kuwa mbunge aliyeteuliwa kuwa waziri ni “Mtumishi wa Serikali” ya Serikali ya Jamhuri wa Mungano wa Tanzania. Mfano mwingine, ukisoma Ibara ya 110 (2) ya Katiba inatamka bayana (expressly) kuwa Jaji wa Mahakama ya Kuu ni "Mtumishi wa Serikali" ya Jamhuri wa Mungano wa Tanzania. Pia, kabla ya Sheria Mabadiliko ya Katiba ya Kumi Nne (Act No. 1 of 2005), Ibara ya 120 (2) ya Katiba ilikuwa inatamka bayana (expressly) kuwa Jaji wa Mahakama ya Rufaa ni “Mtumishi wa Serikali” ya Jamhuri wa Mungano wa Tanzania, hatahivyo, kirai “Utumishi wa Serikali” kilifutwa na Kifungu cha 23 cha Sheria ya Mabadiliko ya Kumi na Nne katika Katiba ya Jamhuri ya Muungano wa Tanzania ya Mwaka, 2005 yaani sheria Namba 1 ya Mwaka 2005 . Pamoja na ukweli kwamba Kifungu cha 3 (a) (iv) cha Sheria ya Utumishi wa Umma, 2002 kinasema kuwa Jaji wa Mahakama kuwa sio mtumishi wa umma bado Ibara ya 110 (2) ya Katiba inasema kuwa Jaji ni “Mtumishi wa Serikali”, hii inamaanisha pasi na shaka kuwa kira “Utumishi wa umma” na kira “Utumishi wa Serikali” vina maana tofauti kabisa kwa maana ya kwamba mtu ambaye anahudumu au ana madaraka au mamlaka serikalini ambaye sio “Mtumishi wa Umma” atakuwa ni “Mtumishi wa Serikali”.
Hivyo basi, mtu yoyote mwenye madaraka au mamlaka katika serikali ya Jamhuri ya Muungano ni mtumishi wa serikali bila kujali ni mtumishi wa umma au kiongozi wa umma ua vinginevyo. Na sio kila mtumishi wa Serikali ni mtumishi wa umma lakini kila mtumishi wa umma ni mtumishi wa serikali na Hii ni kwa sababu ili mtumishi wa serikali awe mtumishi wa umma lazima awena sifa ambazo zimeainishwa katika Section 3 of the Public Service Act, 2002 ikiwemo pamoja na kulipwa mshahara na kutokuwa mbunge, jaji, afisa wa mahakama, askari polisi na magereza na kutokuwa mjumbe wa bodi, halmashauri au kamati iliyopo kwa mujibu wa sheria. Hivyo, basi kazi ya Mwenyekiti wa Kamati ya TEITI sio kazi ya utumishi wa umma lakini ni kazi ya “Utumishi wa Serikali” ya Jamhuri ya Muungano. Kwa kuwa, kazi ya Mwenyekiti wa Kamati ya TEITI ni kazi ya “Utumishi wa Serikali” ya Jamhuri ya Muungano basi uteuzi wa Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu za Serikali mstaafu ndugu Ludovick Utouh kushika madaraka ya Mwenyekiti wa Kamati ya TEITI unakizana na masharti ya katiba na ni uvunjifu wa masharti ya Ibara ya 144 (6) ya Katiba ya Jamhuri ya Muungano.
Swala la zuio la uteuzi wa Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu mstaafu katika madaraka au nafasi ya utumishi wa serikali likitizamwa katika mukitadha wa lengo ambalo liko nyuma ya katazo la kikatiba utapata jibu kwamba Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu mstaafu hana sifa na hastahili kuteuliwa kushika nafasi ya madaraka ya Mwenyekiti wa Kamati ya TEITI au nafasi nyingine katika utumishi wa serikali au utumishi wa umma. Lengo la katiba kumzuia Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu za Serikali kuteuliwa katika nafasi yoyote ya utumishi wa serikali baada ya kustaafu ilikuwa ni kumtengenezea mazingira ya kufanya kazi zake ambazo ni nyeti kwa uhuru bila kujipendekeza au upendeleo au uoga ili apate uteuzi wa nafasi yenye maslahi bora serikalini baada ya kustaafu. Hivyo basi, uteuzi wa Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu mstaafu kushika madaraka yoyote katika utumishi wa umma au katika utumishi wa serikali unakinzana sio tu na malengo ya katiba bali pia unakizana na masharti ya Ibara ya 144 (6) ya Katiba kwa sababu katiba inamzuia Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu mstaafu sio tu kushika madaraka katika utumishi wa umma bali pia kuteuliwa kushika madaraka au mamlaka katika “Utumishi wa Serikali”.
Wakili Msomi Mwandamizi, Albert Msando alitumia vifungu vya ufundi vya kisheria kutafuta uhalali wa kisheria (legal justification) wa uteuzi wa Mdhibiti na Mkaguzi Mkuu wa Hesabu za Serikali mstaafu kuwa Mwenyekiti wa TEITI kwa hoja kuwa cheo hicho sio nafasi ya utumishi wa umma. Msando alipotoshwa na kutokujua kwa bahati mbaya au kwa makusidi kwamba kuna tofauti za kisheria kati ya utumishi wa umma na utumishi wa serikali. Msando amejikita katika Kirai ”Mtumishi wa Umma” ambacho akijatumika katika Ibara ya 144 (6) ya Katiba bali Msando alijigeuza Bunge la Katiba la Jamhuri ya Muungano wa Tanzania na kwa kuifanyia mabadiliko ya sheria Ibara ya 144 (6) ya Katiba na kuchomeka maneno ”Utumishi wa Umma” ambayo kimsingi hayapo kewenye katiba, hii ni kwa sababu Ibara ya 144 (6) ya Katiba imetumia maneno ”Utumishi wa Serikali”. Hivyo basi, maoni ya kisheria ya Msando yamejibu hoja moja tu ya kuwa Mwenyekiti wa TEITI sio mtumishi wa umma kitu ambacho ni kweli lakini maoni hayo ya Msando yameshindwa kujibu hoja ya je Mwenyekiti wa TEITI ni mtumishi wa serikali? Hivyo, maoni ya kisheria ya Msando yalitoka nje ya hoja ya msingi kwa kujadili na kuchambua maneno “mtumishi wa umma” ambayo hayapo kabisa kwenye Ibara ya 144 (6) ya Katiba na kushindwa kufanya uchambuzi na kujadili maneno ”Mtumishi wa Serikali” ambayo ndo yako kwenye Ibara ya 144 (6) ya Katiba.
Pamoja na yote hayo, uchumbuzi wa Albert Msando ulikuwa ni wa kitaalam na unadhihirisha kuwa ni mtu mwenye uwezo mkubwa wa kufanya upembuzi yakinifu wa maswala ya sheria kutoka na mbinu na mikakati ya kitaalamu aliyotumia kuhalalisha uteuzi wa Ndugu Utouh. Kutokana na uwezo mkubwa wa kitaalum alionao Msando kuna kila dalili kuwa makosa ya upembuzi wa sheria aliyoyafanya yalikuwa ya kimkakati zaidi na ya kimakusudi kabisa na sio kutokana na udhaifu wa kutokujua kutafsiri sheria na katiba.
Naomba kuwasilisha